Personalitöö ja dokumendihalduse infokiri vol 2

Head kolleegid!

Teie ees on HTM haldusala personalitöö ja dokumendihalduse värske infokiri, mida otsustasime nüüd hakata andma välja blogi-vormis. See võimaldab kõikidel  huvilistel lisada omapoolseid ettepanekuid ja kommentaare ning vajadusel tõstatada ka uusi teemasid, mis lähemat käsitlemist nõuavad.

Käesolevast aastast liitus HTM  personaliosakonnaga ministeeriumi dokumendihalduse meeskond. Seega sisaldavad lisaks personaliteemadele meie edaspidised infokirjad ka dokumendihalduse ja sekretäritööga seotud materjale.

Värskes infokirjas, mis kannab numbrit 2, anname ülevaate haldusala olulisematest personalinäitajatest, tutvustame ministeeriumi valiku ja värbamise uut korda, selgitame hea haldusakti koostamise nippe, korrastame koos paberarhiive ning räägime elektroonilisest dokumendihaldusest. Samuti saab infot, kuidas kontrollida koolitusasutuse vastavust täiskasvanute koolituse seaduses sätestatud nõuetele.

Uued infokillud püüame kokku panna juba lähiajal.

Seniks kaunist saabuvat suve soovides

HTM personali- ja dokumendihalduse osakond

Ülevaade haldusala olulisematest personalinäitajatest

Töötajate arv ja koosseis

01.01.2018 seisuga töötas riigi ametiasutustes ja hallatavates riigiasutustes 28 852 inimest (taandatud täistööajale), sh HTM valitsemisalas olevad riigi üldhariduskoolid, kutseõppeasutused ja rakenduskõrgkoolid (edaspidi riigisektor). Kõige rohkem töötajaid oli Siseministeeriumi valitsemisalas (27%), järgnesid Haridus- ja Teadusministeeriumi (16%), Kaitseministeeriumi (14%) ja Justiitsministeeriumi (10%) valitsemisalad. Ülejäänud valitsemisalades oli vastav näitaja alla 10%. Viimase kahe aastaga on riigisektori töötajate arv vähenenud 1467 võrra ehk -5% (tabel 1). 

Haridus- ja Teadusministeeriumi haldusalas vähenes teenistujate arv viimase kahel aastal samas proportsioonis riigisektoriga, s.o 5% (-126) ning käesoleva aasta 1. jaanuaril oli haldusalas kokku 4550 töötajat (tabel 2).

Haridus- ja Teadusministeeriumi haldusalasse kuuluvad valitsusasutused Keeleinspektsioon ja Rahvusarhiiv, riigiasutus Eesti Noorsootöö Keskus, riigigümnaasiumid (14), hariduslike erivajadustega õpilaste koolid (18), kutseõppeasutused (26), rakenduskõrgkoolid (3) ning teadus- ja arendusasutused Eesti Keele Instituut ja Eesti Kirjandusmuuseum.

HTM valitsemisalas suurenes eelkõige üldhariduskoolide töötajate arv, sest lisandusid Paide Riigigümnaasiumi, Viimsi Gümnaasiumi ja Rapla Gümnaasiumi töötajad. Enim vähenes kutseõppeasutuste ja HTM töötajate arv. Näiteks ministeeriumi koosseisust liikus Riigi Tugiteenuste Keskusesse haldusala raamatupidajad ning personali- ja palgaarvestajad.

Töötajate sooline ja vanuseline jaotus

Võrreldes muu riigisektoriga on Haridus- ja Teadusministeeriumi valitsemisala töötajad mõnevõrra vanemad. Kui 01.01.2018 moodustas riigisektoris alla 50-aastaste töötajate osakaal 70%, siis HTM valitsemisalas oli vastav näitaja 51%. (joonis 1)

Joonis 1 . Riigisektori ja HTM valitsemisala töötajate vanuseline jaotus (2018)

Haridus- ja Teadusministeeriumi haldusalas on kõrgeim keskmine vanus kutseõppeasutuste töötajatel, kus üle 56% töötajatest on vanemad kui 50 aastat. Alla 30-aastaste töötajate osakaal on haldusalas keskmiselt 9% (joonis 2)

Joonis 2. HTM valitsemisala töötajate vanuseline jaotus (2018)

Kogu riigisektori töötajatest oli 2018. aasta alguses 55% naisi ja 45% mehi. Haridus- ja Teadusministeeriumi valitsemisalas oli vastav suhe 70%/30% naistöötajate kasuks.

Riigisektoris oli suurima arvuga vanusegrupp 41–50, kus töötas kokku 27% kõikidest riigisektori töötajatest. HTM valitsemisalas oli kõige arvukam vanusegrupp 51–60, kus töötas 28% kogu personalist. Samuti oli HTM valitsemisalas suur osakaal üle 60 aastastel töötajatel (21%). (joonis 3 ja 4)

Joonis 3.                                                           Joonis 4.                                          Töötajate sooline ja vanuseline jaotus riigisektoris (joonis 3) ja HTM haldusalas (joonis 4), osakaal kõikidest töötajatest (2018)

Töötajate haridustase HTM valitsemisalas

Haridus- ja Teadusministeeriumi valitsemisalas on 72% töötajatest kõrgharidusega, mis on 10% kõrgem riigisektori keskmisest näitajast. Magistrikraadi või sellele vastava kvalifikatsiooniga töötajad moodustavad HTM haldusalas 43% ning doktorikraadiga vastavalt 2%.

Joonis 5. Töötajate jaotus haridustasemete alusel HTM vastutusalas (2018)

Töötajate staaž asutuses

Kogu riigisektoris on 31% töötajaid, kes on pidevalt ühes asutuses töötanud rohkem kui 15 aastat. Haridus- ja Teadusministeeriumi valitsemisalas on üle 15-aastase pideva staažiga töötajaid ligi 1150, mis moodustab kogu haldusala personalist 25%. Samas suurusjärgus (24%) HTM haldusala teenistujatest on olnud tööl alla 2 aasta. Keskmisest pikema staažiga on Rahvusarhiivi, Keeleinspektsiooni, Eesti Kirjandusmuuseumi ning Eesti Keele Instituudi töötajad. (joonis 6).

Joonis 6. Töötajate jaotus staaži alusel HTM valitsemisalas (2018)

Personalivoolavus

Personalivoolavus kirjeldab töölt lahkunute osakaalu töötajate koguarvust. Kui personali vabatahtlik voolavus (s.o lahkumine eelkõige töötaja algatusel) aitab hinnata tööandja atraktiivsust ja töötajate rahulolu tööandjaga, siis koguvoolavus väljendab eelkõige lahkuva personali vahetumisega kaasnevat töömahtu tööandjale.

2017. aastal oli riigisektoris tervikuna personali koguvoolavus 14,6% ja personali vabatahtlik voolavus 7,3%. Haridus- ja Teadusministeeriumi valitsemisala iseloomustab võrreldes teiste ministeeriumide valitsemisaladega suurem koguvoolavuse (18,7%) ning väiksem vabatahtliku voolavuse (4,8%) näitaja. Mõnevõrra erineb HTM vabatahtliku voolavuse määr (14%) ülejäänud HTM valitsemisalast ning on suurem ka riigisektori vastavast näitajast. (joonis 7)

Joonis 7. HTM valitsemisala personalivoolavus perioodil 01.01.2017–31.12.2017

Mare Pihel, personali- ja dokumendihalduse osakonna juhataja

Värbamisest ja valikust HTM-s

Haridus- ja Teadusministeerium sai käesoleva aasta aprillis endale uue värbamise ja valiku korra, millega kehtestati teenistujate värbamise ning valiku põhimõtted ministeeriumis. Varasemalt oli kord üks HTM personalipoliitika lisadest, kuid eraldi õigusaktina kinnitati see esmakordselt. Lisaks värbamise ja valiku protseduurikirjeldusele leiab uuest korrast ka esildise vormi teenistuja värbamiseks ning valimistulemuste protokolli näidise. Uues korras on eraldi välja toodud ka teenistujatele esitatavad  kvalifikatsiooninõuded, mida hakatakse kohaldama uutele teenistujatele.

Värbamist ja valikut korraldab ministeeriumis personali- ja dokumendihalduse osakond, kes kaasab valikuprotsessi valitava teenistuja tulevase vahetu juhi ning vajadusel ka teisi teenistujaid või eksperte. Enne värbamist on oluline välja selgitada täiendava tööjõu vajadus ning selleks analüüsitakse olemasolevat tööjõudu, tööülesannete jaotust ja muud ning otsustatakse, kas värbamine on vajalik või mitte. Värbamine algab vahetu juhi koostatud esildisest, kus ta kirjeldab ära kõik värbamise ja valiku protsessi puudutavad asjaolud, kooskõlastab selle rahandusosakonnaga finantside olemasolu hindamiseks. Lõpliku kooskõlastuse uue teenistuja värbamise esildisele annab kantsler.

Äsjavalminud kord kirjeldab ära konkursikuulutuse protsessi ning ka kuulutusele kehtestatud nõuded. Lisaks on uues korras kirjas värbamise viisid, kus lisaks avalikule konkursile ja sisekonkursile on eraldi välja toodud ka sihtotsing. Ametnike värbamise puhul kasutakse sihtotsingut vaid juhul kui avalik või sisekonkurss on luhtunud. Töötajate värbamise puhul siis, kui on alust arvata, et konkursiga ei ole võimalik või mõistlik antud ametikohta täita. Haridus- ja Teadusministeeriumi kõik avalikud konkursid kuulutatakse välja Töötukassa veebilehel, ministeeriumi sise- ja välisveebis, tööotsinguportaalis CV Online ja Facebookis. Värbamiskanalid on suures osas erinevate konkursside lõikes sarnased, kuid lähtuvalt teenistuskoha tegevusvaldkonnast võivad need vähesel määral ka erineda. Näiteks võib kasutada erinevaid erialaliste kuulutuse jagamiseks jne.

Eraldi on korras välja toodud konfidentsiaalsusnõue, mis tähendab seda, et konkursi raames saadud informatsiooni kolmandatele isikutele ei väljastata. Samuti sätestab see punkt kohustuse kandidaate võrdselt kohelda.

Personalivaliku käigus määratakse kindlaks kandidaatide sobivus teenistuskohale ja selleks kasutatakse erinevaid hindamismeetodeid. Kandideerimisdokumentide analüüs ja intervjuud on need kaks hindamismeetodit, mida kasutatakse iga konkursi puhul. Teised meetodid (n testid, grupitööd, näidiskaasuste lahendamine jms) on valikulised ja nende vajadus selgitatakse välja valikuprotsessi käigus. Taustauuringu teeb värbaja ja alati kandidaadi eelneval nõusolekul ja /või kandidaadi poolt esitatud soovitaja(te)ga vesteldes. See tähendab seda, et ühiste tuttavate kaudu kandidaadi kohta lisainformatsiooni küsida ei tohiks.

Uues korras on ära kirjeldatud ka vestluste läbiviimise protseduur. Vestlusi juhib värbaja, kes teeb sissejuhatuse, küsib üldisi küsimusi ning ka lõpetab vestluse. Lisaks viibib vestluse juures ka valitava teenistuja vahetu juht ning vajadusel ka mõni muu isik. Hea oleks, kui vestlusel ei oleks väga palju inimesi, sest vastasel juhul on kandidaat nõrgemas positsioonis. Valiku langetamisel avaldavad oma arvamuse kandidaatide võimaliku teenistuskohale sobivuse kohta kõik valikuprotsessis osalenud isikud. Väljavalitud teenistuja peab vastama sama korraga kehtestatud teenistujate kvalifikatsiooninõuetele.

Ministeeriumi kord näeb ette hea tava, et väljavalitud kandidaati teavitab otsusest vahetu juht ning teeb kandidaadile pakkumise tööle asuda. See pakkumine tehakse tavaliselt telefoni teel ning lisaks lepitakse kokku ka uus kohtumine juhi ja tööle tuleva inimese vahel, et täpsustada tööle tuleku detaile (näiteks tööle tuleku kuupäev, palk jne). Ametikohale mittevalitud kandidaate teavitab värbaja e-kirja teel peale lõpliku valiku tegemist. Korda on pandud kirja ka kandidaadi õigus küsida enda kohta värbajalt selgitusi ja põhjendusi teda puudutavates otsustes. See tähendab seda, et ka peale konkursi lõppu peavad värbaja ja teised valikuprotsessis osalenud isikud olema valmis vajadusel kandidaadi soovil jagama täiendavaid selgitusi.

Ministeeriumi värbamise ja valiku korra järgi loetakse konkurss luhtunuks, kui ei laekunud ühtegi avaldust, ükski kandidaat ei vastanud teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele või väljavalitud kandidaat loobub tööle tulemisest. Peale luhtunud konkurssi on võimalik välja kuulutada uus konkurss (avalik või sisekonkurss) või minna edasi sihtotsinguga. Otsus konkursi luhtumise kohta tuleb teha 120 päeva jooksul pärast konkursi osalemiseks määratud tähtaja möödumist. Asutuse juhil või tema volitatud isikul on võimalus peale konkursi luhtumist 120 kalendripäeva jooksul nimetada ametikohale või võtta tööle isik ilma konkurssi korraldamata. Valikuprotsess lõppeb protokolli vormistamisega (sh ka luhtumise puhul). Protokolli allkirjastavad värbaja ja valitava teenistuja vahetu juht ning protokoll registreeritakse dokumendihaldussüsteemis.

Margot Saluse, personaliarenduse juhtivekspert

Majandustegevusteate kontrollimine

Eelmises infokirjas kirjutasime, et avalikest vahenditest on õigus rahastada või hüvitada ainult sellist koolitust, mis on tellitud koolitajalt või koolitusasutuselt, kes tegutseb täiskasvanute koolituse seaduse alusel.

Kontrollimiseks pole vaja olla EHIS-e registreeritud kasutaja, vaid piisab sisenemisest avalikku vaatesse. Siinkohal õpetus, kuidas seda teha.

Ava EHIS www.ehis.ee

 

 

 

 

Sisene avalikku vaatesse. Seejärel vali õppekavad, load ja majandustegevusteated. Järgmiseks majandustegevusteated.

Sisesta õppeasutuse nimi (eelvalik on olemas) või õppeasutuse registrikood.

Lisainfot annab Sören e-posti aadressil soren.jakobson@hm.ee või telefonil 7354 072

Kuidas koostada haldusakti

Mis on haldusakt?

Haldusmenetluse seaduse § 51 lõige 1 annab haldusakti definitsiooni. Haldusakt on haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalik-õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt.

Eelnevast sättest tulenevad konkreetsed nõuded, millistele haldusakt vastama peab.

Esmalt peab haldusakti välja andma selleks pädev haldusorgan. Haldusorgan on asutus, kogu või isik, kes on seadusega, selle alusel antud määrusega või halduslepinguga volitatud avaliku halduse ülesandeid täitma. Haldusorgan võib seega olla nii avalik-õiguslik juriidiline isik tervikuna (nt Tartu linn), riigi- või omavalitsusasutus (nt Haridus- ja Teadusministeerium, Rahvusarhiiv), kollegiaalorgan (nt Tallinna Linnavalitsus), kui ka üksik ametnik (nt minister). Samuti võib haldusorganiks olla avalikku võimu teostama volitatud eraõiguslik isik (nt äriühing, kellega on sõlmitud leping mingi avaliku teenuse osutamiseks). Milline eelnimetatutest on konkreetsel juhul haldusorgan, kes viib läbi haldusmenetlust, sõltub sellest, kellele on õigusaktidega pandud vastav ülesanne. Seega sõltub konkreetsel juhul haldusorganiks olek sellest, kellele on vastav ülesanne delegeeritud. Nt ütleb kutseõppeasutuse seaduse § 18 lõige 2, et nõunike kogu on vähemalt seitsmeliikmeline ja selle moodustab kooli pidaja viieks aastaks. Nii on nõukogu moodustamise ülesanne antud kooli pidajale (ministeeriumile või kohalikule omavalitsusele) ja seega ei saa nõukogu moodustada näiteks kooli direktor.

Juhtumil, kus haldusakti on välja andnud haldusorgan, kel puudub selle andmiseks vastav pädevus, on haldusmenetluse seaduse kohaselt haldusakt automaatselt tühine.

Teiseks on haldusaktiga tegemist, kui see on välja antud avalik-õiguslikus suhtes. Avalik-õigusliku suhtega on tegemist, kui vähemalt üks suhte osapoolteist on avaliku võimu kandja. Avalik-õiguslike ja eraõiguslike suhete ühe piiritlemisteooria – subjektiteooria – kohaselt on avalik-õiguslik selline suhe, kus avaliku võimu kandja osaleb erisubjektina, kelleks ei saa normaalolukorras olla eraisik. Ehk siis avalik-õiguslikud on suhted, mis ei saa olemuslikult aset leida eraisikute vahelises suhtluses.

Haldusaktiga reguleeritakse õigussuhet. Ehk siis haldusakt kui õigusakt saab olla vaid tahteavaldus, millega tekitatakse, muudetakse või lõpetatakse isiku õigusi või kohustusi. Sellest tulenevalt saavad haldusaktid olla kohustavad (ettekirjutus), lubavad (ehitusluba), teatud õigust andvad (otsus õppetoetuse maksmiseks), isiku staatust muutvad (teenistusse võtmine), reguleerivad (dokumendile juurdepääsupiirangu kehtestamine) jne. Loetelu pole siinkohal ammendav.

Haldusakt on üksikjuhtumeid reguleeriv õigusakt. Üldakte ehk õigustloovaid akte nimetatakse haldusmenetluse seaduse kohaselt määrusteks.

Halduse üksikaktid on seega:

  • konkreetsele isikule või mitmele konkreetsele isikule suunatud keelavad, kohustavad või lubavad haldusaktid (näiteks ministri käskkiri teenistusliku järelevalve läbiviimise kohta);
  • konkreetse asja õiguslikku staatust või kasutust reguleerivad aktid (nt detailplaneeringu kehtestamine);
  • konkreetse üksikjuhtumi puhul vastu võetud, kuid määratlemata hulka isikuid puudutav keeld, korraldus või luba.

Haldusakt on suunatud haldusvälisele adressaadile, st eelkõige kodanikule. Haldusaktid on näiteks isikute teenistusse võtmise käskkirjad. Ka õpilane on kooli jaoks halduseväline isik, seega õpilastega seonduvad käskkirjad on olemuslikult haldusaktid.

Haldusaktist tuleb eristada halduse siseakti, millest ei saa kolmandatele, haldusvälistele isikutele olla mingit mõju ega tuleneda neile õiguslikke tagajärgi. Seega ei ole haldusaktideks asutusesisesed üldise iseloomuga eeskirjad, juhendid, üksikkorraldused ega asutusesisesed kooskõlastused.

Halduse siseaktidele haldusmenetluse seadus ning seal sätestatud nõuded ei laiene, kuid samas võib nende puhul kasutada sama vormi, mis tavapäraste õigusaktide puhul, so määrus, korraldus, otsus, käskkiri jmt.

Haldusakti õiguspärasus

HMS § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele.

Sellest tulenevalt peab haldusakt olema materiaalselt ehk sisuliselt ning formaalselt õiguspärane.

Materiaalse ehk sisulise õiguspärasuse esmane nõue on jälgida, et haldusakti andmine on kooskõlas seaduste ja määruste ning haldusorgani jaoks kohustuslike teiste haldusakti ning –lepingutega.

Teiseks peab õiguspärane haldusakt olema välja antud kehtiva õiguse alusel. See tähendab, et vajalik on seadusandja volitus – õiguslik alus haldusakti andmiseks.

Selgitamaks, kas õiguslik alus on olemas, tuleb kontrollida järgmisi asjaolusid:

  • Mis on haldusakti reguleerimisese, ehk millist küsimust haldusaktiga otsustatakse?
  • Kas on olemas norm, mis võimaldab taoliste juhtumite kohta haldusakti välja anda?
  • Kas juhtumi asjaolud vastavad normi õiguslikele eeldustele? Siinkohal võib olla vajalik nii normi tõlgendamine kui ka juhtumi asjaolude põhjalikum uurimine.
  • Kas volitusnorm, mis on õiguslikuks aluseks, on kehtiv ning põhiseadusega kooskõlas?

Kui eelnimetatud nõuded on täidetud, on haldusakti andmiseks õiguslik alus olemas.

Proportsionaalsuse osas sätestab haldusmenetluse seadus, et haldusakt peab olema kohane, vajalik ning proportsionaalne seatud eesmärgi suhtes. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt ei tohi haldusakt piirata isikute õigusi ega tekitata neile kohustusi niisama, ilma põhjuseta, vaid ainult juhtudel, mil see on hädavajalik. See tähendab, et haldusorgan peab otsuse eelnevalt hoolikalt läbi mõtlema, et liigset ebameeldivust kodanikule vältida.

Haldusakti proportsionaalsust kontrollitakse järgmiste sammudega:

  1. Meetme kohasus – eksisteerima peab eesmärk, mida püütakse saavutada. Väljaantav haldusakt peab olema vajalik eesmärgi täitmiseks. Eesmärgi ja haldusaktiga teostatava meetme vahel peab olema põhjuslik seoses.
  2. Meetme vajalikkus – haldusakti väljaandmine peab olema vajalik. Valida tuleb kõige leebemad vahendid eesmärgi saavutamiseks.
  3. Meetme mõõdukus – kui eelnevalt on leitud, et meede on kohane ja vajalik, tuleb meede siiski jätta kohaldamata juhul, mil isikule põhjustatav koormav tagajärg on suurem, kui positiivsed tulemused, mida meetmega saavutatakse.

Haldusakt peab olema välja antud kaalutlusvigadeta. Kaalutlusõigus ehk diskretsioon on haldusorganile seadusega antud volitus kaaluda otsustuse tegemist või valida erinevate otsustuste vahel. Diskretsioonivead, mida haldusaktide andmisel sageli tehakse on järgmised:

  • haldusorgan ei kasuta üldse kaalutlusõigust;
  • haldusorgan ületab kaalutlusnormiga antud volituste piire;
  • haldusorgan lähtub sobimatutest või ebaõigetest kaalutlustest;
  • haldusorgan jätab mõne olulise asjaolu tähelepanuta.

Näiteid diskretsiooninormide kasutamisest:

Täiskasvanute koolituse seaduse § 6 lõike 1 kohaselt võib Haridus- ja Teadusministeerium täienduskoolitusasutuse pidajale kehtestatud majandustegevuse nõuete olulise rikkumise korral haldusaktiga peatada või keelata täienduskoolituse läbiviimise täienduskoolitusasutuse pidajana.

Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 26 lõige 1 sätestab, et klassi täitumuse ülemine piirnorm põhikoolis on 24 õpilast. Sama sätte lõige 2 kohaselt võib kooli pidaja kehtestada käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud piirnormidest väiksema klassi täitumuse ülemise piirnormi.

Haldusakt peab vastama vorminõuetele. Haldusmenetluse seaduse kohaselt peab haldusakt olema antud kirjalikus vormis, kui seaduse või määrusega ei ole sätestatud teisi. Haldusakti võib anda muus vormis edasilükkamatu korralduse tegemiseks, mille all on mõeldud neid juhtumeid, mil haldusakt tuleb anda viivituseta, et vältida näiteks ohtu inimese elule, tervisele, varale jmt.

Kirjalikus vormis haldusakti võib anda elektrooniliselt. Elektroonilise haldusakti suhtes kohaldatakse kirjalikule haldusaktile esitatavaid nõudeid, arvestades dokumendi elektroonilisest vormist tingitud erisusi.

Haldusakti kohustuslikud osad on järgmised:

  • resolutiivosa ehk haldusaktiga kindlaksmääratavad õigused ja kohustused;
  • motivatsioon ehk põhjendus;
  • vaidlustamisviide.

Resolutiivosa

HMS § 55 lõige 1 sätestab nõude, et haldusakt peab olema selge ja üheselt mõistetav. See tähendab, et isik, kellele haldusakt on adresseeritud, peab seda lugedes selgelt mõistma, mida on haldusaktiga tema suhtes otsustatud, millised õigused ja kohustused tema jaoks kaasnevad. Haldusakti resolutiivosa on haldusaktiga kindlaksmääratavaid õigusi ja kohustusi sisaldav osa. Haldusakti resolutiivosast peab seega selguma, kellel on õigus millele, millistel tingimustel ning kes peab tegema mida ja millise tähtaja jooksul. Klassikalise haldusakti puhul on resolutiivosa sisuks käsk, keeld või luba.

Kehtiva haldusakti resolutiivosa on kohustuslik igaühele, sealhulgas haldus- ja riigiorganitele.

 

Haldusmenetluse seaduse kohaselt peavad kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine olema kirjalikult põhjendatud. Seega peavad sisuliselt kõik haldusaktid sisaldama kirjalikku põhjendust. Sõltuvalt sellest, milline on haldusakti iseloom, võib ja peabki motivatsiooni ehk põhjenduse põhjalikkus erinema.

Põhjendus on reeglina kaheosaline:

  • haldusakti andmise õiguslik alus;
  • haldusakti andmise faktiline alus.

Õiguslik alus – see on viide konkreetsele õigusakti normile, mille alusel vastav otsustus on tehtud. Õiguslik alus peab olema haldusaktis välja toodud täpselt, selgelt ning asjakohaselt. Õigusakt tuleb välja tuua selliselt, et oleks selge, millise aktiga on tegemist – õigusakti nimetus (nt kutsehariduse seadus) ning määruste puhul ka õigusakti andja, andmise aeg, number jmt (nt haridus- ja teadusministri 20. detsembri 2013 määrus nr 40 „Kutseõppe riikliku koolitustellimuse koostamise kord Haridus- ja Teadusministeeriumi valitsemisalas“).

Viide normile tuleb välja tuua paragrahvi lõike ja punkti täpsusega. Näiteks koolieelse lasteasutuse koolitusloa kehtetuks tunnistamisel ei ole õige viide vaid koolieelse lasteasutuse seaduse § 13 lõikele 1, vaid tuleb valida ka sobiv punkt neljast võimalikust variandist.

Faktiline alus – see on kirjeldus asjaoludest, mis on tinginud haldusakti andmise. Faktilised asjaolud ei tohi olla oletuslikud ega üldsõnalised ning haldusakti andja peab vajadusel suutma neid asjaolusid tõendada.

Seadus annab ka ühe erisuse faktilise aluse esitamisest haldusaktis. Nimelt ütleb HMS, et haldusakti andmise faktilist alust ei pea põhjenduses näitama, kui haldusakti adressaadi taotlus rahuldati ja kolmanda isiku õigusi ega vabadusi ei piirata. Seda näiteks juhtumil, kus ametnik on esitanud sooviavalduse teenistusest vabastamiseks ning see rahuldatakse.

 

Põhjenduses esineb reeglina ka nö kolmas osa, see on arutluskäik, miks kirjeldatud faktilised asjaolud toovad kaasa õiguslikus aluses toodud õigusnormi kohaldamise. Ehk sisuliselt seotakse omavahel faktiline ja õiguslik alus. Seejuures ei tohi faktiline ja õiguslik alus olla üksteist välistavad.

Faktiline ja õiguslik alus ei saa ega peagi haldusakti motivatsioonis olema selgepiiriliselt eristatud. Põhjenduse koostamisel seotakse faktiline ja õiguslik alus omavahel ning sageli on need üksteisest läbi põimunud. Oluline on vaid, et mõlemad eelnimetatud elemendid oleksid põhjendusest leitavad.

Põhjenduse pikkus ning põhjalikkus sõltub konkreetsest üksikjuhtumist ning selle keerukusest. Haldusakti väljaandmisel tuleb arvestada ka menetluse efektiivsuse nõuet. Nii on praktikas leitud, et rutiinsete haldusaktide puhul, mida ilmselgelt keegi ei vaidlusta, võib loobuda faktilise aluse väljatoomisest ning piirduda vaid viitega haldusakti andmise õiguslikule alusele. Ka Riigikohus on juba aastal 2003 oma lahendis 3-3-1-54-03 märkinud, et menetluse efektiivsuse põhimõte seab piirid haldusakti motivatsiooni põhjalikkusele. Ülemäärane on motivatsioon, mis on ebaproportsionaalselt mahukas, võrreldes haldusaktis lahendatava küsimuse tähtsuse ja keerukusega. Samas ei saa efektiivsuse põhimõte õigustada täielikku loobumist motiveerimisest.

Seega on põhjenduse koostamisel oluline saavutada optimaalsus.

Mõningad märksõnad, millest põhjenduse koostamisel lähtuda:

  • põhjendus peab olema lihtne ja arusaadav – inimene, kellele haldusakt on suunatud, peab haldusakti sisust aru saama, seega tuleks vältida kantseliiti, arvukalt erialatermineid ning seaduse teksti ümberkirjutusi. Haldusakti põhjal peab inimene selgelt ja lihtsalt mõistma, milline otsus ning miks on tema suhtes tehtud.
  • põhjendus peab olema eesmärgipärane – põhjendust lugedes peab olema arusaadav, miks vastava sisuga haldusakti andmiseni jõuti ning kuidas kujunes vastav otsustus.
  • kaalutlusõiguse alusel antava haldusakti puhul tuleb põhjenduses märkida konkreetsed kaalutlused, millest haldusorgan on lähtunud.

 

Haldusmenetluse seadus nõuab ka, et haldusaktis peab olema ära toodud viide haldusakti vaidlustamise võimaluste, koha, tähtaja ja korra kohta. Nimetatud nõue tuleneb haldusmenetluses kehtivast selgitamiskohustusest. Isikul, kelle õigusi haldusakt puudutab, peab olema info selle kohta, kuidas, kus ja millise aja jooksul ta oma õigusi kaitsta saab. Kui vaidlustamisviidet haldusaktis ei ole, siis see ei muuda haldusakti kehtetuks ega muuda ka vaidlustamise tähtaega. Küll ütleb seadus, et vaidlustamisviite puudumist võib pidada vaidlustamise tähtaja mõjuvaks põhjuseks, kui isik põhjendab, et laskis tähtaja mööda just sel põhjusel, et haldusaktis oli vaidlustamisviide esitamata.

Enamlevinud vaidlustamisviite kirjapilt on järgmine:

„Käesolevat käskkirja on võimalik vaidlustada 30 päeva jooksul käskkirja teatavakstegemisest, esitades kaebuse Tartu Halduskohtusse halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud korras.“

Lisaks eelnimetatutele peab haldusakt sisaldama veel:

  • haldusakti andnud haldusorgani nimetus,
  • haldusorgani juhi või tema volitatud isiku nimi ja allkiri,
  • haldusakti väljaandmise aeg;
  • muud õigusaktiga ettenähtud andmed. Muude andmetena on mõeldud siinkohal näiteks ettekirjutuste puhul asendustäitmist ja sunniraha puudutavad andmed.

Näidis haldusaktist ja selle osadest

Ragne Tsäkko, jurist

_____________________________________________________________

Artikli koostamisel on kasutatud Anno Aedmaa, Evelin Lopmani, Nele Parresti, Ivo Pilvingu ja Einar Vene koostatud „Haldusmenetluse käsiraamatut“.

 

 

 

Elektrooniline dokumendihaldussüsteem – organisatsioonikultuuri hoidja?

Asjaajamine, info- või teabehaldus, dokumendihaldus – need on vaid mõned kasutusel olevatest terminitest iseloomustamaks tööd dokumentide ja seda ümbritsevaga. E-riigina on digitaalsuse areng ning sellega seonduvad uuendused andnud nii avalikus sektoris, ettevõtetes aga ka indiviidide argises elus dokumendihaldusele täiesti teistsuguse hingamise. Aastate eest välja öeldud märksõnad nagu paberivaba asjaajamine, liidestamine, koosvõime ning tõhusus on teinud tubli sammu edasi ja sündinud on uus kontseptsioon – teenusepõhisus. Ma ei keskendu siinkohal uuele määrusele, aga mainin ära, et selle rakendamine nõuab meilt varasemate parimate praktikate hoolikat analüüsimist ning jätkusuutlike detailide taaskasutamist. Arusaadavalt peame senisest veelgi rohkem panustama olemasoleva süsteemsuse tõhustamisele, aga kui jätame kõrvale organisatsioonikultuuri – ajas tekkinud normide kogumi, mida võime segatuna tehnoloogiliste arengutega nimetada isegi asutuse infokultuuriks, ei pruugi tulemus enam ootustele vastata. Kas asutuse kultuur võib tõepoolest olla infosüsteemidega nii tugevas seoses?

Ajalooliselt, klassikaliselt võime kultuuri all silmas pidada kunsti, kirjandust ning ideid ja seda kõike väga klassipõhiselt. Ühesõnaga, kultuur on midagi sellist, mida mõnel ühiskonnal (või täpsemini, mõne ühiskonna mõnel rühmal) oli ja teistel mitte¹. Igasuguses keskkonnas kehtib sama põhimõte ning organisatsioon ei ole sisuliselt midagi muud, kui ühiskond, mis koosneb samuti klassidest – hierarhiast. Juba 1923. aastal märkis Mannheim² oma essees, et kui ei oleks inimeste vahelist sotsiaalset interaktsiooni, määratletavat sotsiaalset struktuuri ja kindlale jätkusuutlikkusele tuginevat ajalugu, siis generatsiooni, kui sotsiaalselt fenomeni, ei eksisteeriks. Seda mõtet saab tegelikult kohandada ka igale asutusele, sest ühiskondade, sh organisatsioonide aluseks on alati olnud informatsioon, üksteisega suhtlemine ning põlvest põlve (ametikohalt ametikohale) teadmiste edasi andmine. Võime sellist infokäitumist mõista nähtusena, mida vormitakse organisatsiooni kliima, ehk sisuliselt kultuuri poolt³, mis omakorda koosneb üldistest, jagatud väärtustest ning grupipõhistest (osakonna põhistest) käitumisnormidest. Informatsioonikultuur on seega vaieldamatult osa organisatsioonikultuurist ning ongi põhiliselt mõjutatud just teabest³. Sotsiaalses võtmes võiks informatsioonikultuuri defineerida kui ühiskonnas väljakujunenud normide ja mustrite kasutamist teabe vahetamise eesmärgil. Taaskord, võtmeroll on just informatsiooni jagamisel, mille mõjuriks on omakorda teabe tähtsuse tajumine ning uue informatsiooni liigitamise põhimõtted. Kui oluliseks keegi saadud informatsiooni peab, määrab ära ka teabe edastamise kiiruse ning skoobi. Mõju dokumendihaldusele tuleneb just inimfaktorist, st hoiakutest, teadlikkusest ning oskustest. See kõik toetab väga tugevalt seost infokultuuri ning elektroonilise dokumendihaldussüsteemi (EDHS) vahel, sest asutused, kes on EDHS’i kasutusele võtnud või uue vastu vahetanud, on pidanud juurutamisprotsessides nentima just sotsiaalse mõõtme osakaalu tähtsust.

EDHS on loodud vähendama bürokraatiat ja inimteguritest tulenevaid vigu. Selle põhiliseks kasuteguriks on protsesside kiirendamine ning kvaliteedi ja usaldusväärsuse tõstmine. EDHS’i kasutatakse eelkõige organisatsiooni tegevuse tõendamiseks, kasutajate töö tõhustamiseks, kontrollimiseks ning kiirendamiseks läbi süsteemsete, eeldefineeritud töövoogude. Siit nähtub, et selliste süsteemide kasutamine on kasutajatega ning nende harjumustega üldjuhul kooskõlas. Samas, tõhususe säilitamiseks on asutuse loomulikuks arengusammuks protsesside ajas ümberhindamine ja eelnevate tegevuste analüüsimine mis mõjutab organisatsiooni kõiki liikmeid. Ka dokumendihalduses on toimunud suured muudatused – lisandunud on uusi nõudeid, termineid, standardeid ning õigusakte. Kõige lihtsama näitena saab välja tuua paberdokumentide osakaalu ning olulisuse muutuse. Töö- ja teabemahu suurenemisega on ilmselgelt tekkinud vajadus informatsiooni veelgi kiirema jagamise järele, mistõttu on suurel määral paberist kas täielikult loobutud või on paberi kasutamise osakaal järjest vähenemas. Siin tulebki mängu EDHS, mis on osa asutuse kultuurist ning korrektse juurutamise korral kinnistab kasutajates infokäitumuslikke norme. EDHS on tugevas seoses üldise kommunikatsiooniga, sest infokäitumine asutuses johtub eelkõige just inimeste vahelisest suhtlemisest, mis omakorda aitab kaasa organisatsioonikultuuri arengule ning EDHS’i kasutamise normidele.

Niisiis, EDHS’i kasutatakse eelkõige asutuses välja kujunenud suhtlemisnormide ühtlustamiseks ning formaliseerimiseks. Hea süsteemi tunnuseks on selle aktiivne argine kasutamine toetades asutuse protsesse, mille käigus luuakse või omakorda saadakse asutuse tegevuseks vajalikke dokumente. Lisaks EDHS’i funktsionaalsusele, mis tagab informatsiooni kindlapiirilise vormingu, seisab süsteem hea selle eest, et asutuse üldises suhtluses tekkinud (mitte)formaalsed harjumused ei kahjustaks loodud teabe tõendusväärtust. Organisatsiooni- ning informatsioonikultuur on läbi asutuses väljakujunenud normide ja teabe omavahel väga tihedalt seotud ning EDHS’i kasutatakse just teabele struktuuri loomiseks ja säilitamiseks. Tõsi, see ei pruugi alati olla teadlik tegevus, kuid organisatsioonikultuuri mõju töötajate infokäitumisele on kahtlemata sümbioosne nähtus. Ühelt poolt sätestab EDHS mängureeglid töötajate omavahelises suhtlemises, teisalt sõltuvad need samad mängureeglid töötajate hoiakutest, väärtustest ning uskumustest. Seega võib väita, et dokumendihaldussüsteem tõepoolest hoiab asutuse organisatsiooni- ja informatsioonikultuuri sidudes kasutajate tööalase infokäitumise indiviidi enda hoiakutega, käitumisnormidega ning harjumustega.

Mait Kask, haldusala dokumendihalduse koordinaator

__________________________________________________________________

¹Burke, P. (2004). Kultuuriajaloo ühtsus ja mitmekesisus. (A. Väljataga, Toim.) Tuna (4), 102-117. Allikas: http://www.arhiiv.ee/public/TUNA/Artiklid_Biblio/BurkePeter_Kultuuriajaloo_TUNA2004_4.pdf

²Sundqvist, A., & Proscovia, S. (2016). Information culture and records management: a suitable match? Conceptualizations of information culture and their application onrecords management. International Journal of Information Management, 9-15.

³Wright, T. (2013). Information culture in a government organization. Records Management Journal, 23(1), 14-36.

Arhiivi-talgud

Kevad ongi käes. Kevade üks olulisemaid teemasid on korrastamine ja koristamine. Teeme suurpuhastuse, pühime tolmu, koristame kappe, viskame minema vanakskantud saapad.

Kevad käes – aeg üle vaadata ka kooli arhiiv.

Kuidas alustada arhiivi korrastamist?

Alustame paberkandjal arhiiviosaga. Kõigepealt vaadake ringi – mis juba olemas on: toimikute nomenklatuurid, toimikute loetelud, dokumentide loetelud, nimistud, arhiivi ülevaade (endise nimetusega arhivaalide loetelud), hindamisotsused vms.

Siis tuleb ikkagi üles leida koht, kus on varasemad dokumendid hoiul (tavaliselt kelder või pööning; hea kui riiulitel, tihtipeale kastides).

Nüüd siis kõige mustem töö – tuleb saada ülevaade, mis tegelikult olemas on. Vanemaid toimikuid saab võrrelda nimistutega, arhivaalide loeteludega. Mida kirjas ei ole, tuleb kirja panna. Vaadata toimikud üle ka selle pilguga, millel on säilitustähtaeg möödunud, need tuleks hävitada. Kui leiate dokumente, mis ei ole paigutatud toimikutesse, siis tuleb need läbi vaadata ja püüda aru saada, mis väärusega on dokumentides sisalduv informatsioon. Seejärel saate otsustada, mida selliste dokumentidega teha – kas on vaja korrastada või mida võib hävitada.

Säilitamist vajavad dokumendid tuleb korrastada. Kuidas seda teha, vaata Rahvusarhiivi kodulehelt: http://www.ra.ee/arhiivihaldus/juhised/.

Selgus olemas, tuleb toimikud kanda arhiivi ülevaatesse, säilitustähtaja ületanud toimikud hävitada (NB! Kindlasti koostada hävitamise akt).

Hiljuti olid talgud „Teeme ära“.

Sellel aastal võiksime teha ka arhiivi-talgud! Saame paberkandjal arhiiviosad korda!

Anu Koiduaru, arhivaar