Kuidas koostada haldusakti

Mis on haldusakt?

Haldusmenetluse seaduse § 51 lõige 1 annab haldusakti definitsiooni. Haldusakt on haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalik-õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt.

Eelnevast sättest tulenevad konkreetsed nõuded, millistele haldusakt vastama peab.

Esmalt peab haldusakti välja andma selleks pädev haldusorgan. Haldusorgan on asutus, kogu või isik, kes on seadusega, selle alusel antud määrusega või halduslepinguga volitatud avaliku halduse ülesandeid täitma. Haldusorgan võib seega olla nii avalik-õiguslik juriidiline isik tervikuna (nt Tartu linn), riigi- või omavalitsusasutus (nt Haridus- ja Teadusministeerium, Rahvusarhiiv), kollegiaalorgan (nt Tallinna Linnavalitsus), kui ka üksik ametnik (nt minister). Samuti võib haldusorganiks olla avalikku võimu teostama volitatud eraõiguslik isik (nt äriühing, kellega on sõlmitud leping mingi avaliku teenuse osutamiseks). Milline eelnimetatutest on konkreetsel juhul haldusorgan, kes viib läbi haldusmenetlust, sõltub sellest, kellele on õigusaktidega pandud vastav ülesanne. Seega sõltub konkreetsel juhul haldusorganiks olek sellest, kellele on vastav ülesanne delegeeritud. Nt ütleb kutseõppeasutuse seaduse § 18 lõige 2, et nõunike kogu on vähemalt seitsmeliikmeline ja selle moodustab kooli pidaja viieks aastaks. Nii on nõukogu moodustamise ülesanne antud kooli pidajale (ministeeriumile või kohalikule omavalitsusele) ja seega ei saa nõukogu moodustada näiteks kooli direktor.

Juhtumil, kus haldusakti on välja andnud haldusorgan, kel puudub selle andmiseks vastav pädevus, on haldusmenetluse seaduse kohaselt haldusakt automaatselt tühine.

Teiseks on haldusaktiga tegemist, kui see on välja antud avalik-õiguslikus suhtes. Avalik-õigusliku suhtega on tegemist, kui vähemalt üks suhte osapoolteist on avaliku võimu kandja. Avalik-õiguslike ja eraõiguslike suhete ühe piiritlemisteooria – subjektiteooria – kohaselt on avalik-õiguslik selline suhe, kus avaliku võimu kandja osaleb erisubjektina, kelleks ei saa normaalolukorras olla eraisik. Ehk siis avalik-õiguslikud on suhted, mis ei saa olemuslikult aset leida eraisikute vahelises suhtluses.

Haldusaktiga reguleeritakse õigussuhet. Ehk siis haldusakt kui õigusakt saab olla vaid tahteavaldus, millega tekitatakse, muudetakse või lõpetatakse isiku õigusi või kohustusi. Sellest tulenevalt saavad haldusaktid olla kohustavad (ettekirjutus), lubavad (ehitusluba), teatud õigust andvad (otsus õppetoetuse maksmiseks), isiku staatust muutvad (teenistusse võtmine), reguleerivad (dokumendile juurdepääsupiirangu kehtestamine) jne. Loetelu pole siinkohal ammendav.

Haldusakt on üksikjuhtumeid reguleeriv õigusakt. Üldakte ehk õigustloovaid akte nimetatakse haldusmenetluse seaduse kohaselt määrusteks.

Halduse üksikaktid on seega:

  • konkreetsele isikule või mitmele konkreetsele isikule suunatud keelavad, kohustavad või lubavad haldusaktid (näiteks ministri käskkiri teenistusliku järelevalve läbiviimise kohta);
  • konkreetse asja õiguslikku staatust või kasutust reguleerivad aktid (nt detailplaneeringu kehtestamine);
  • konkreetse üksikjuhtumi puhul vastu võetud, kuid määratlemata hulka isikuid puudutav keeld, korraldus või luba.

Haldusakt on suunatud haldusvälisele adressaadile, st eelkõige kodanikule. Haldusaktid on näiteks isikute teenistusse võtmise käskkirjad. Ka õpilane on kooli jaoks halduseväline isik, seega õpilastega seonduvad käskkirjad on olemuslikult haldusaktid.

Haldusaktist tuleb eristada halduse siseakti, millest ei saa kolmandatele, haldusvälistele isikutele olla mingit mõju ega tuleneda neile õiguslikke tagajärgi. Seega ei ole haldusaktideks asutusesisesed üldise iseloomuga eeskirjad, juhendid, üksikkorraldused ega asutusesisesed kooskõlastused.

Halduse siseaktidele haldusmenetluse seadus ning seal sätestatud nõuded ei laiene, kuid samas võib nende puhul kasutada sama vormi, mis tavapäraste õigusaktide puhul, so määrus, korraldus, otsus, käskkiri jmt.

Haldusakti õiguspärasus

HMS § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele.

Sellest tulenevalt peab haldusakt olema materiaalselt ehk sisuliselt ning formaalselt õiguspärane.

Materiaalse ehk sisulise õiguspärasuse esmane nõue on jälgida, et haldusakti andmine on kooskõlas seaduste ja määruste ning haldusorgani jaoks kohustuslike teiste haldusakti ning –lepingutega.

Teiseks peab õiguspärane haldusakt olema välja antud kehtiva õiguse alusel. See tähendab, et vajalik on seadusandja volitus – õiguslik alus haldusakti andmiseks.

Selgitamaks, kas õiguslik alus on olemas, tuleb kontrollida järgmisi asjaolusid:

  • Mis on haldusakti reguleerimisese, ehk millist küsimust haldusaktiga otsustatakse?
  • Kas on olemas norm, mis võimaldab taoliste juhtumite kohta haldusakti välja anda?
  • Kas juhtumi asjaolud vastavad normi õiguslikele eeldustele? Siinkohal võib olla vajalik nii normi tõlgendamine kui ka juhtumi asjaolude põhjalikum uurimine.
  • Kas volitusnorm, mis on õiguslikuks aluseks, on kehtiv ning põhiseadusega kooskõlas?

Kui eelnimetatud nõuded on täidetud, on haldusakti andmiseks õiguslik alus olemas.

Proportsionaalsuse osas sätestab haldusmenetluse seadus, et haldusakt peab olema kohane, vajalik ning proportsionaalne seatud eesmärgi suhtes. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt ei tohi haldusakt piirata isikute õigusi ega tekitata neile kohustusi niisama, ilma põhjuseta, vaid ainult juhtudel, mil see on hädavajalik. See tähendab, et haldusorgan peab otsuse eelnevalt hoolikalt läbi mõtlema, et liigset ebameeldivust kodanikule vältida.

Haldusakti proportsionaalsust kontrollitakse järgmiste sammudega:

  1. Meetme kohasus – eksisteerima peab eesmärk, mida püütakse saavutada. Väljaantav haldusakt peab olema vajalik eesmärgi täitmiseks. Eesmärgi ja haldusaktiga teostatava meetme vahel peab olema põhjuslik seoses.
  2. Meetme vajalikkus – haldusakti väljaandmine peab olema vajalik. Valida tuleb kõige leebemad vahendid eesmärgi saavutamiseks.
  3. Meetme mõõdukus – kui eelnevalt on leitud, et meede on kohane ja vajalik, tuleb meede siiski jätta kohaldamata juhul, mil isikule põhjustatav koormav tagajärg on suurem, kui positiivsed tulemused, mida meetmega saavutatakse.

Haldusakt peab olema välja antud kaalutlusvigadeta. Kaalutlusõigus ehk diskretsioon on haldusorganile seadusega antud volitus kaaluda otsustuse tegemist või valida erinevate otsustuste vahel. Diskretsioonivead, mida haldusaktide andmisel sageli tehakse on järgmised:

  • haldusorgan ei kasuta üldse kaalutlusõigust;
  • haldusorgan ületab kaalutlusnormiga antud volituste piire;
  • haldusorgan lähtub sobimatutest või ebaõigetest kaalutlustest;
  • haldusorgan jätab mõne olulise asjaolu tähelepanuta.

Näiteid diskretsiooninormide kasutamisest:

Täiskasvanute koolituse seaduse § 6 lõike 1 kohaselt võib Haridus- ja Teadusministeerium täienduskoolitusasutuse pidajale kehtestatud majandustegevuse nõuete olulise rikkumise korral haldusaktiga peatada või keelata täienduskoolituse läbiviimise täienduskoolitusasutuse pidajana.

Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 26 lõige 1 sätestab, et klassi täitumuse ülemine piirnorm põhikoolis on 24 õpilast. Sama sätte lõige 2 kohaselt võib kooli pidaja kehtestada käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud piirnormidest väiksema klassi täitumuse ülemise piirnormi.

Haldusakt peab vastama vorminõuetele. Haldusmenetluse seaduse kohaselt peab haldusakt olema antud kirjalikus vormis, kui seaduse või määrusega ei ole sätestatud teisi. Haldusakti võib anda muus vormis edasilükkamatu korralduse tegemiseks, mille all on mõeldud neid juhtumeid, mil haldusakt tuleb anda viivituseta, et vältida näiteks ohtu inimese elule, tervisele, varale jmt.

Kirjalikus vormis haldusakti võib anda elektrooniliselt. Elektroonilise haldusakti suhtes kohaldatakse kirjalikule haldusaktile esitatavaid nõudeid, arvestades dokumendi elektroonilisest vormist tingitud erisusi.

Haldusakti kohustuslikud osad on järgmised:

  • resolutiivosa ehk haldusaktiga kindlaksmääratavad õigused ja kohustused;
  • motivatsioon ehk põhjendus;
  • vaidlustamisviide.

Resolutiivosa

HMS § 55 lõige 1 sätestab nõude, et haldusakt peab olema selge ja üheselt mõistetav. See tähendab, et isik, kellele haldusakt on adresseeritud, peab seda lugedes selgelt mõistma, mida on haldusaktiga tema suhtes otsustatud, millised õigused ja kohustused tema jaoks kaasnevad. Haldusakti resolutiivosa on haldusaktiga kindlaksmääratavaid õigusi ja kohustusi sisaldav osa. Haldusakti resolutiivosast peab seega selguma, kellel on õigus millele, millistel tingimustel ning kes peab tegema mida ja millise tähtaja jooksul. Klassikalise haldusakti puhul on resolutiivosa sisuks käsk, keeld või luba.

Kehtiva haldusakti resolutiivosa on kohustuslik igaühele, sealhulgas haldus- ja riigiorganitele.

 

Haldusmenetluse seaduse kohaselt peavad kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine olema kirjalikult põhjendatud. Seega peavad sisuliselt kõik haldusaktid sisaldama kirjalikku põhjendust. Sõltuvalt sellest, milline on haldusakti iseloom, võib ja peabki motivatsiooni ehk põhjenduse põhjalikkus erinema.

Põhjendus on reeglina kaheosaline:

  • haldusakti andmise õiguslik alus;
  • haldusakti andmise faktiline alus.

Õiguslik alus – see on viide konkreetsele õigusakti normile, mille alusel vastav otsustus on tehtud. Õiguslik alus peab olema haldusaktis välja toodud täpselt, selgelt ning asjakohaselt. Õigusakt tuleb välja tuua selliselt, et oleks selge, millise aktiga on tegemist – õigusakti nimetus (nt kutsehariduse seadus) ning määruste puhul ka õigusakti andja, andmise aeg, number jmt (nt haridus- ja teadusministri 20. detsembri 2013 määrus nr 40 „Kutseõppe riikliku koolitustellimuse koostamise kord Haridus- ja Teadusministeeriumi valitsemisalas“).

Viide normile tuleb välja tuua paragrahvi lõike ja punkti täpsusega. Näiteks koolieelse lasteasutuse koolitusloa kehtetuks tunnistamisel ei ole õige viide vaid koolieelse lasteasutuse seaduse § 13 lõikele 1, vaid tuleb valida ka sobiv punkt neljast võimalikust variandist.

Faktiline alus – see on kirjeldus asjaoludest, mis on tinginud haldusakti andmise. Faktilised asjaolud ei tohi olla oletuslikud ega üldsõnalised ning haldusakti andja peab vajadusel suutma neid asjaolusid tõendada.

Seadus annab ka ühe erisuse faktilise aluse esitamisest haldusaktis. Nimelt ütleb HMS, et haldusakti andmise faktilist alust ei pea põhjenduses näitama, kui haldusakti adressaadi taotlus rahuldati ja kolmanda isiku õigusi ega vabadusi ei piirata. Seda näiteks juhtumil, kus ametnik on esitanud sooviavalduse teenistusest vabastamiseks ning see rahuldatakse.

 

Põhjenduses esineb reeglina ka nö kolmas osa, see on arutluskäik, miks kirjeldatud faktilised asjaolud toovad kaasa õiguslikus aluses toodud õigusnormi kohaldamise. Ehk sisuliselt seotakse omavahel faktiline ja õiguslik alus. Seejuures ei tohi faktiline ja õiguslik alus olla üksteist välistavad.

Faktiline ja õiguslik alus ei saa ega peagi haldusakti motivatsioonis olema selgepiiriliselt eristatud. Põhjenduse koostamisel seotakse faktiline ja õiguslik alus omavahel ning sageli on need üksteisest läbi põimunud. Oluline on vaid, et mõlemad eelnimetatud elemendid oleksid põhjendusest leitavad.

Põhjenduse pikkus ning põhjalikkus sõltub konkreetsest üksikjuhtumist ning selle keerukusest. Haldusakti väljaandmisel tuleb arvestada ka menetluse efektiivsuse nõuet. Nii on praktikas leitud, et rutiinsete haldusaktide puhul, mida ilmselgelt keegi ei vaidlusta, võib loobuda faktilise aluse väljatoomisest ning piirduda vaid viitega haldusakti andmise õiguslikule alusele. Ka Riigikohus on juba aastal 2003 oma lahendis 3-3-1-54-03 märkinud, et menetluse efektiivsuse põhimõte seab piirid haldusakti motivatsiooni põhjalikkusele. Ülemäärane on motivatsioon, mis on ebaproportsionaalselt mahukas, võrreldes haldusaktis lahendatava küsimuse tähtsuse ja keerukusega. Samas ei saa efektiivsuse põhimõte õigustada täielikku loobumist motiveerimisest.

Seega on põhjenduse koostamisel oluline saavutada optimaalsus.

Mõningad märksõnad, millest põhjenduse koostamisel lähtuda:

  • põhjendus peab olema lihtne ja arusaadav – inimene, kellele haldusakt on suunatud, peab haldusakti sisust aru saama, seega tuleks vältida kantseliiti, arvukalt erialatermineid ning seaduse teksti ümberkirjutusi. Haldusakti põhjal peab inimene selgelt ja lihtsalt mõistma, milline otsus ning miks on tema suhtes tehtud.
  • põhjendus peab olema eesmärgipärane – põhjendust lugedes peab olema arusaadav, miks vastava sisuga haldusakti andmiseni jõuti ning kuidas kujunes vastav otsustus.
  • kaalutlusõiguse alusel antava haldusakti puhul tuleb põhjenduses märkida konkreetsed kaalutlused, millest haldusorgan on lähtunud.

 

Haldusmenetluse seadus nõuab ka, et haldusaktis peab olema ära toodud viide haldusakti vaidlustamise võimaluste, koha, tähtaja ja korra kohta. Nimetatud nõue tuleneb haldusmenetluses kehtivast selgitamiskohustusest. Isikul, kelle õigusi haldusakt puudutab, peab olema info selle kohta, kuidas, kus ja millise aja jooksul ta oma õigusi kaitsta saab. Kui vaidlustamisviidet haldusaktis ei ole, siis see ei muuda haldusakti kehtetuks ega muuda ka vaidlustamise tähtaega. Küll ütleb seadus, et vaidlustamisviite puudumist võib pidada vaidlustamise tähtaja mõjuvaks põhjuseks, kui isik põhjendab, et laskis tähtaja mööda just sel põhjusel, et haldusaktis oli vaidlustamisviide esitamata.

Enamlevinud vaidlustamisviite kirjapilt on järgmine:

„Käesolevat käskkirja on võimalik vaidlustada 30 päeva jooksul käskkirja teatavakstegemisest, esitades kaebuse Tartu Halduskohtusse halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud korras.“

Lisaks eelnimetatutele peab haldusakt sisaldama veel:

  • haldusakti andnud haldusorgani nimetus,
  • haldusorgani juhi või tema volitatud isiku nimi ja allkiri,
  • haldusakti väljaandmise aeg;
  • muud õigusaktiga ettenähtud andmed. Muude andmetena on mõeldud siinkohal näiteks ettekirjutuste puhul asendustäitmist ja sunniraha puudutavad andmed.

Näidis haldusaktist ja selle osadest

Ragne Tsäkko, jurist

_____________________________________________________________

Artikli koostamisel on kasutatud Anno Aedmaa, Evelin Lopmani, Nele Parresti, Ivo Pilvingu ja Einar Vene koostatud „Haldusmenetluse käsiraamatut“.

 

 

 

Lisa kommentaar

Sinu e-postiaadressi ei avaldata. Nõutavad väljad on tähistatud *-ga